案例

探索利用政府一般债券创新低级别文物保护利用路径

山西省文物局

简介

2022年底，山西省文物局和山西省财政厅联合发布《关于利用政府一般债券全面加强低级别不可移动文物保护的通知》，探索全省低级别文物保护新路径，力争用十年左右的时间改善低级别文物保存现状。从2023年开始，我省利用政府一般债券进行低级别文物保护及安全平台监管建设。截至2024年底，全省共落实政府一般债券资金5.83亿元，用于400多个低级别文物保护项目，覆盖500余处低级别文物，这是山西有史以来在低级别文物保护利用方面投入力度最大、成效最明显的一次新探索。2024年6月，“探索利用一般债券创新低级别文物保护利用路径”项目获评“2023年度文物事业高质量发展十佳案例”。该模式为低级别文物提供了稳定资金补充，有效缓解了“保不起”困境，为全国探索出一条政府规范举债支持公益文保的制度化新路。

每一处古建文物，都宛如嵌入大地上的明珠，承载着地域文化、民风民俗、人文历史，更见证着时代变迁、乡愁烙印。

现阶段，我国施行文物分级管理体制，国家级和省级文物保护单位通常被称为“高级别文物”，市级、县级文物保护单位和未定级不可移动文物通常被称为“低级别文物”，而低级别文物数量占了文物总量的很大比例。

低级别文物是文物资源宝库中重要的财富，也是最显著的乡愁记忆之一。它们多数散落在乡间田野、寻常巷陌，具有数量多、规模小、分布散、位置偏远等特征，从低级别升格为市保乃至省保、国保的文物并非少数。

“‘低级别’不意味着‘低价值’，很多低级别文物所蕴藏的历史、艺术和文化价值不可估量。”山西省文物局文物资源处处长刘刚介绍，低级别古建多暴露于室外环境，容易遭受风霜雨雪等自然气候侵蚀，保存状况十分堪忧。由于文物数量庞大、基层专业文保人才不足，不少低级别文物的价值还未被充分认识，一旦保护不及时，它们未等到被发现时已悄然消失。

低级别文物保护修缮，更像一场与时间的赛跑。

第三次全国文物普查发现，近30年间有4万多处不可移动文物消失。作为文物大省，我省不可移动文物在册登记数量达5.3万余处，其中低级别文物占九成以上。2022年底，面对部分市县政府低级别文物保护任务繁重且财力不足的现状，我省首次明确要充分利用政府一般债券全面加强低级别不可移动文物保护，这一举措在全国文物保护领域可谓历史性创新，它为低级别文物保护创造了“破天荒”的机遇，形成一条有效的保护“路径”。

修缮后的沁县永寿寺。

探索路径　让更多低级别文物“被看见”

“由于责任主体不同、资金政策不同、实有数量不同等因素影响，‘低级别文物’不仅数量庞大，而且适用性政策不够多。”2024年全国“两会”期间，全国人大代表、云冈研究院院长杭侃就专门呼吁，多数低级别文物生存状态“岌岌可危”，一定要创新机制进行有效保护。

近年来，我省低级别文物遭遇最大的一次自然灾害，是2021年10月的一场秋季强降雨，1700余处文物在这场大雨中不同程度地出现屋顶漏雨、墙体开裂坍塌、地基塌陷及周边护坡、围墙坍塌等险情。其中，长治市沁县永寿寺便是其中之一。

这场罕见的暴雨造成永寿寺天王殿倒塌。“以前，村民集资小修小补，但天王殿倒塌后凑不够修缮的钱。”沁县文物旅游发展中心文物资源股股长李加嘉介绍，当时永寿寺在第二次全国文物普查后被认定为明清建筑，这场雨让原先掩盖的屋脊内部结构信息暴露，他抬头看到支撑梁栿的“驼峰”，这种构造特点多见于唐、宋、元时期的木构建筑。“后经专家鉴定，永寿寺建筑年代可追溯与元代，而在山西元代及元代以前的木构古建筑，仅有500多处。

文物修缮迫在眉睫，资金缺乏成为亟待解决的主要难题。李加嘉介绍，沁县以前每年安排的县级文保资金仅10万元。这笔钱用于日常维护都捉襟见肘，更何况耗资百万元以上的永寿寺修缮工程。2022年底，山西省文物局和省财政厅联合发布《关于利用政府一般债券全面加强低级别不可移动文物保护的通知》，永寿寺修缮迎来转机。

“文物保护宜早不宜迟。做好抢救性保护的同时，探索预防性保护措施更值得关注。我们力争用10年时间，区分轻重缓急，逐步实现全省低级别文物应修尽修。”刘刚表示。　　

2023年，永寿寺由县级文物保护单位升格为市级文物保护单位。它也是沁县首批使用一般债券进行维修的文物，耗资275.2万元，最终完成修缮。

“文物是不可再生、不可替代、非常宝贵的资源，保护低级别文物势在必行。”刘刚介绍，利用政府一般债券支持低级别文物保护政策实施以来，全省各地低级别文物基本得到了有效的保护。

修缮前的沁县永寿寺。

破解难题　努力让低级别文物新生永生

截至2024年底，山西已安排政府一般债券资金5.83亿元用于实施400多个低级别文物保护项目，覆盖500余处低级别文物。这是山西有史以来在低级别文物保护利用方面投入力度最大、成效最明显的一次新探索，打破文物保护资金“等靠要”的局面，拓宽了文物保护利用资金的固有渠道，为低级别文物保护利用蹚出新路径。

如今，越来越多的低级别文物不但“被看见”，而且“被呵护”。

为低级别文物搭建安全监管平台，与国、省保安全监管平台形成“一张网”；鼓励社会力量参与文物建筑保护，通过运用资产购买、股份合作、产权置换、以租代管等多种方式，有效解决文物私人产权或产权不明晰问题；回收非国有不可移动革命文物产权；运用三维数据采集、三维模型重建、数字孪生等技术手段，在最小干预的情况下，对低级别文物进行数字化保护；从文物全科人才培养到技术赋能创新，从政策扶持到社会力量参与，让低级别文物得以新生、永生，文物延续有了多样路径。

而且，破解低级别文物保护困境，部分市县也在进行着有效的实践。长治市武乡县通过运用资产购买、股份合作、产权置换、以租代管等多种方式，有效解决文物私人产权或产权不明晰等问题，对王家峪村、上北漳村、下北漳村等革命文物旧址院落，以村集体牵头成立合作社或股份制公司的方式，通过第三方评估后参与入股合作，到2023年年底涉及的172个院222户已全部签订合作协议。晋中市左权县对蒿沟、杨家庄、桐滩村、河北沟等革命文物集群村完成非国有不可移动革命文物的产权回收工作。统筹利用本级财力、政府一般债券和国家、省级文物保护专项补助经费，分轻重缓急对该集群内的非国有不可移动文物资源实施全面保护修缮，以守护红色根脉为己任，多方联动破解产权难题，让一处处承载革命记忆的文物旧址焕发时代活力。

新政发力　全面加强低级别文物保护传承利用

政府一般债券资金填补了低级别文物保护资金领域的不足，它的使用与国家、省级文物保护管理专项资金类似，只是来源不同，均要完成立项批复、方案编制、方案评审、预算评审、项目采购、项目实施、监督管理等工作。

除了充分利用政府一般债券保护措施之外，还有哪些可行的路径？近年来，杭侃一直关注在保护第一的前提下，文物如何合理地活化利用，并希望调动全社会的力量，凝聚起文物保护利用的共识。他提出要引导和鼓励社会力量通过社会公益基金、全额出资、与政府合作等方式，参与低级别文物保护修缮、文物传承发展等保护利用全过程，从而构建政府主导、社会力量参与低级别文物保护利用新机制。

此外，在中央财力性转移支付、共同财政事权转移支付、专项转移支付和地方政府一般债券、专项债券等资金方面加大支持力度，指定低级别文物抢救性保护和充分性利用为具体支出用途之一，并明确一定的支出比例。杭侃建议，进一步完善公益事业捐赠配套制度，吸引社会力量积极参与公益性非营利事业单位的公益性募捐，打通政策落地“最后一公里”。

最新的政策更加鼓舞人心。

为持续加强低级别文物保护，2025年7月，山西省人民政府办公厅在印发的《山西省支持新时代文物事业高质量发展的若干措施》中提出，每年统筹安排不少于5000万元国、省保资金用于低级别文物保护，全面加强低级别文物的保护传承利用。该措施已于今年8月1日起施行，有效期为5年。同时，根据《山西省低级别文物保护规划（2025-2035年）》，山西省明确市县年度工作任务，督促市县落实本级文物保护投入责任，统筹上级和本级财政预算、政府一般债券、社会捐赠等资金，加强低级别文物保护，到2035年全省低级别文物实现应修尽修，保护状况全面改善。所有完成年度任务的市，根据其项目储备情况最高给予一次性项目补助1000万元。从“保起来”到“活起来”，低级别文物保护创新路径，不仅有效缓解资金困境，更探索出一条政府规范举债支持公益文保的制度化新路，为全国破解类似难题提供了可借鉴的“山西方案”。